这是一次将刀刃落在体制上的改革，干部任用上打破了身份限制，对两大景区的人、财、物资源进行了实质性的整合。而这，仅仅是拉开了都江堰市旅游体制改革的序幕。

　　大景区概念：资源全域配置

　　都江堰市旅游产业发展到现阶段，提出了打造国际休闲度假旅游区的目标。“以后，说到都江堰市就是旅游，说到旅游就是都江堰市，我们要把都江堰市打造成为具有国际影响的旅游目的地。”都江堰市委书记、市人大常委会主任刘俊林说。

　　而都江堰市国际休闲度假旅游区管委会的成立，正是为打造国际休闲度假旅游区试水。

　　但是，都江堰市要建设国际休闲度假旅游区，需要整合的远远不止青城山、都江堰两个核心景区的资源，它更需要的是一个高规格的管理体制，需要的是一个大景区概念——景在城中，城在景中，实现城区景区一体化。只有按照这样一个思路，打造这样一个体制机制，为旅游企业构建发展的框架，才能支持旅游产业的持续发展和国际化，为都江堰市旅游资源最大化利用、永续利用创造可能。

　　体制改革不是图一时之快，而要有效地发挥作用。刘俊林说，下一步将对都江堰全市的城市管理体制进行改革，现有的综合执法大队则可能扩大为综合执法局，“以前是头疼医头，脚疼医脚，一旦青城后山扯皮了，综合执法大队就要出动；青城后山没扯皮，垃圾多了，综合执法大队也要再出动一次。”下一阶段，执法力量要下沉，全市综合执法搞好了，旅游环境当然会更好。

　　旅游是产业，其主体是企业，最终，还是要发挥企业的作用。都江堰市制定的旅游发展规划，将吸引更多旅游企业参与到当地旅游产业发展中来，并充分地培育发挥餐饮协会、酒店等行业协会的自律作用，让其有章可循，最终实现“小政府大服务”。

　　发展的最终目的是让老百姓得到好处。“以前，政府把一个景点打造好了，把这个‘桶’交给大家，为了让水往自家流，有人就会砍自己这边的板子，然后大家就都来砍，一直到‘桶’没了，也没有板子可砍了。”有关负责人感慨说。

　　为了进一步做强农家乐，都江堰市将大力发展农村路网。如果把成青快速通道当作主动脉，农村路网将是毛细血管。农村路网联系的农家乐，将是最基层的旅游服务提供者，提供更多元更广阔的市场。在解决城市化进程中农村劳动力就业问题的同时，提高居民的素质。“旅游将成为城市管理的一个‘抓手’。”随着路网的完善，都江堰市将成为一座真正的旅游城市。

　　按照计划，都江堰市将通过1至2年努力，将青城山——都江堰软硬件初步与国际接轨，建成在亚洲地区具有一定国际竞争力的中国最佳休闲度假旅游区，再通过2至3年，使之成为具有较强国际影响力的休闲度假旅游区。努力实现国内旅客稳步增长、境外旅游“突变式”增长。2010年，预计接待游客1000万人次，其中境外游客100万人次。

　　人力成本：1+1<1

　　青城山——都江堰旅游景区管理局的成立将两处管理机构所有的人、财、物进行了一次大洗牌：以前仅青城山管理局就拥有1000多名工作人员，而现在二者合并之后，新管理局的正式职工只有800多人。“山道每隔多少米应该设1人都是通过计算得出结果”

　　 从全域成都来看，都江堰市是最重要的旅游集散地之一。同时，旅游产业的发展对都江堰市的发展至关重要，直接关系到当地城乡居民就业、农民收入提高等一系列问题。

　　都江堰市农民人均耕地面积不足一亩，一般来说一亩地年收入能有1000多元。此外，耕地也是有限的，对都江堰市来说，要富民，就必须发展好旅游产业。去年，都江堰市农民年收入增加到5000多元，其中3000多元都是旅游产业发展带来的。据统计，去年，以旅游为龙头的服务业对当地GDP（地区生产总值）贡献率达到了51.2%。

　　除了3.6亿元投资于提升景区基础设施，另一件事则对景区管理的提升意义非凡，那就是一次资源重组的体制改革。

　　“最早，青城山管理机构不但要管景区，还要管村子和前山后山加起来的7000多居民，甚至可以卖地。”新成立的都江堰市青城山——都江堰旅游景区管理局常务副局长苟子平回忆说。

　　镇局合一的结果就是一手抓旅游一手抓社会事务，又是经营实体又是管理部门，一举囊括学校、灭鼠、打狗、征兵在内的所有工作，被外界评价为“世界遗产乡级管理”。为了提高管理效率，2003年，都江堰市才将镇局合一的局面打破，建立了青城山景区管委会，将地方事务划归地方，让一部分人专心致志搞旅游，一部分人管社会事务。这一步，为今年青城山——都江堰国际休闲度假旅游区管委会的组建奠定了基础。

　　“我们曾经考虑过将青城山、都江堰两个景区管委会和旅游局捏成一个，后来发现，青城山——都江堰国际休闲度假旅游区管委会不能既是运动员又是裁判员。” 都江堰市旅游局局长陈光建说。

　　虽然，景区合并是“大势所趋”，但是合并就意味着会对原有工作人员和工作职能进行调整，措施未出台时，基层多少有些“沸沸扬扬”。

　　为了强力推动这场改革，都江堰市一名市委常委被安排来统管此事。“以前，景区不停抽调其他部门的工作人员，导致机构越来越庞大。这次，这些工作人员基本回到原单位了。”之后，由人事管理部门对原管委会相关下属单位的编制进行了重新核定，定员定岗定责。比如，山道每隔多少米应该设1人都是通过计算得出结果。

　　都江堰市委副书记、都江堰市青城山——都江堰旅游景区管理局局长许兴国告诉记者，现在，青城山、都江堰两处管理机构的合并已全面完成，可以说，青城山——都江堰旅游景区管理局的成立将两处管理机构所有的人、财、物进行了一次大洗牌。以前仅青城山管理局就拥有1000多名工作人员，而现在二者合并之后，新管理局的正式职工只有800多人，而机关工作人员更是从200多人缩减到现在的86人，只需要在旅游旺季聘用部分季节性工作人员。“现在是真正的因事设岗、因岗定人，对机构人员配置有了限制，如果不限制，机构不断膨胀，就算去年1.5亿的门票收入也不够吃。”都江堰市委副书记、市长森林说。

　　“原来，很多经营成本没计算到位，总有些人把工作当作了世界遗产天天游，经营是企业行为，现在我们要真正企业化、进入市场，这些都要计算了。” 苟子平笑道。

　　管委会的架构，除了原来的两个风景管理局所承担的职责，还囊括了园林、生态、环境保护、遗产保护等一系列相关职能。

　　景区效益：1+1＞2

　　“合指为拳”是众人皆知的整合资源、加大力度的一个方法。两个景区合并后，旅游规划统一了，融资渠道统一了，宣传营销活动统一了，更加有利于做强做大青城山、都江堰两大景区的国际品牌——这都是老体制下难以做到的。可以说，改革真正实现了1+1＞2

　　不久前，都江堰市青城山——都江堰旅游景区管理局从北京抱回了“国家5A级旅游景区”牌匾，这标志着青城山——都江堰旅游景区正式成为成都市唯一的国家最高级别景区。

　　过去，省上市上举行国际旅游促销会时，会发三份传真，在发给都江堰市旅游局的同时，还要发给青城山、都江堰两个景区。青城山、都江堰管理局各自派人参加，并各自进行宣传。宣传成本摊大了，宣传效果并不一定好。

　　最令都江堰人记忆深刻的一件事是，一位外地游客曾问他们：“原来青城山在都江堰啊？”“结果他们来了，才知道青城山就在都江堰市，青城山、都江堰两个景区相距只有16公里。”

　　专家认为，旅游分为三个阶段：第一个阶段，叫观光旅游，是一次性消费，顶多买一张门票，对经济的拉动作用有限；第二个阶段，叫休闲旅游；第三阶段，叫体验旅游，要参与。而旅游产品和其他产品不同，只有具备足够专业知识、管理才能的“高规格机构”才能调动各方力量并对其资源进行全面的整合。

　　机构臃肿和人员的“重叠”导致了资源的巨大浪费。“远处一座山，近看若干峰”，都江堰市委书记、市人大常委会主任刘俊林评价说。过去，青城山、都江堰风景区管理局单兵作战，缺乏整体性和系统性，包括财务监督、票务管理等都是各管各。就连修一间厕所这样的小事，每个部门都在说修，结果，时间过去了很久厕所还是没修起来。

　　此外，各自为政也导致了效率低下，使景区形象受影响。以前，旅游团队来了，先找青城山管理方面，再找都江堰管理部门，因为两个景区对外促销政策和吸引团队的措施不同，就为旅行社等恶性竞争留下了空间。最终造成的是，旅行社在安排游客时，很多都是“半日游”，在青城山、都江堰景区中选其一，结果游客不能充分体验两处文化的吸引力。整合，则有利于旅游资源的做大做强。以前游客从九寨沟出来了就只到都江堰看看，现在能同时了解到这两处世界文化遗产。

　　“合指为拳”是众人皆知的整合资源、加大力度的一个方法。

　　整合，都江堰市并不是而今才考虑，但怎样“合”才能把效益发挥到极致却并不是一个简单的问题，尤其是要动到体制上时，难度不言而喻。

　　首先是统一规划。以前，两个的景区按照各自的特点做规划，使旅游规划缺乏统一性。合并以后，大到山水文化的同步塑造，小到步道、小树的栽种和停放车辆，都能更加统一规范。

　　其次是统一融资渠道。“旅游景区的经营投入不菲，光靠财政肯定不够，过去，两个景区是各想各的办法，现在真正合在一起了，融资渠道也宽了，融资额度也更大。”

　　再者，青城山、都江堰景区在宣传营销活动中也合二为一，捆绑宣传，利于整个市场营销，既做到了旅游资源、财力资源的合理利用，费省效宏地完成宣传营销任务，扩大了旅游景区的影响力、做强做大景区的国际品牌。这都是老体制下难以做到的。可以说，是真正实现了1+1＞2。

　　“合并以后，青城山游客量立刻大增。今年1到7月，比去年同期增长了26%。”都江堰市旅游局相关负责人说。

　　记者手记

　　理顺体制 在全域高度上配置资源

　　站在全域的高度，产业的规划布局，区域内的资源如何进行更加科学有效的配置，当然必须通盘考虑。

　　都江堰，成都旅游重镇。但长久以来，这里的旅游一直存在着一个瓶颈：外地游客相对于成都游客较少，即使来玩，也只呆得上半天。如何在成都旅游产业发展中发挥重要作用？都江堰将管理部门职能分散、条块分割等体制问题当作了首要的改革目标。值得一提的是，这次景区管理局的合并并非旅游体制改革的最终目的，甚至旅游管理体制改革本身也不是改革的终端，根据都江堰市委书记刘俊林的想法，都江堰要启动的是全市范围内的管理体制改革，需要整合的除开自然资源之外，政府行政资源、财政资源甚至城市文化资源等等都需要从全市的高度进行整合。

　　都江堰之前也进行过旅游体制改革的尝试，仅仅是景区管理局的管理范围，就做过几次调整。事实证明，仅从一个部门内部进行调整，始终力度不够，效果不佳。如果大的管理体制陈旧，一些好的想法做法难以有大的作为。从一些地方的经验看来，站在全域的角度进行管理体制的改革，是实现包括行政资源在内的各类资源科学配置的最大保障。